Suspensión del contrato de viajes del Estado: el TACRC paraliza una licitación de 604,8 millones de euros
Un contrato de más de 600 millones en el aire. La licitación de los viajes del Estado queda en suspenso.
La suspensión cautelar acordada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales no da la razón a GEBTA ni anula los pliegos, no tiene carácter firme, pero tampoco estamos ante una anécdota procesal.
Cuando seis recursos especiales obligan a detener una contratación pública valorada en 604,8 millones de euros, lo sensato es mirar debajo del capó. Y lo que aparece plantea una cuestión que va bastante más allá de un concurso de agencias de viajes: hasta dónde puede llegar la Administración cuando utiliza su poder de compra para condicionar las reglas económicas de dicha compra.
Mi respuesta es sencilla: puede comprar bien, puede negociar y debe defender la mejor oferta al mejor precio. Lo que no puede hacer es alterar la realidad económica por medio de un pliego de contratación.
La palabra «mejora» no hace desaparecer el coste. Solo decide quién lo paga.
Qué se licita: el expediente 2026/42 de contratación centralizada
Vayamos al grano.
El expediente 2026/42 tiene por objeto la contratación centralizada de los servicios de agencia de viajes para la Administración General del Estado y otras entidades del sector público. El contrato se divide en cinco lotes y alcanza un valor estimado de 604.800.000 euros. El anuncio publicado en el BOE y la documentación del expediente en la Plataforma de Contratación permiten analizar -grosso modo- la dimensión del asunto.
Seis recursos especiales y una suspensión cautelar del procedimiento
Contra los pliegos se han formulado seis recursos especiales: los promovidos por CEAV, la UTE Integración Agencias de Viaje–Nautalia, Sekai Corporate Travel, GEBTA España, FETAVE y UNAV. El TACRC (Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales) ha acordado la suspensión cautelar del procedimiento mientras estudia las impugnaciones.
La precisión importa. La suspensión no prejuzga el resultado. Su finalidad es evitar que el procedimiento siga avanzando y que una futura estimación del recurso llegue tarde, cuando reparar el daño sea ya difícil o imposible. A fecha de hoy no consta publicada la resolución de fondo.
Precio competitivo sí; competencia diseñada contra el mercado, no
Conviene empezar desmontando una caricatura. La Administración puede exigir precios competitivos. El hecho de gestionar bien el gasto público no consiste en aceptar la primera tarifa que pase por la puerta.
El problema está en cómo se articula esa competencia.
Descuentos sobre tarifas aéreas: quién soporta realmente el coste
Los pliegos reservan 20 puntos a descuentos sobre la facturación de servicios aéreos. Esos descuentos se aplican sobre la tarifa pública de referencia existente en el momento de emisión. A ello se añaden los cargos de gestión, que pueden aportar otros 40 puntos, y diversas mejoras de calidad: ampliaciones del seguro, extensión temporal de coberturas o mantenimiento durante al menos veinticuatro horas del precio comunicado, en determinados casos sin coste adicional para la Administración.
Una agencia de viajes no fija libremente las tarifas de las compañías aéreas. Intermedia, gestiona, asiste y resuelve incidencias, pero no controla el precio del proveedor final. Si el pliego le obliga a descontar de forma lineal una tarifa ajena, no está premiando necesariamente una gestión más eficiente. Puede estar ordenándole que financie con su margen una decisión económica que adopta un tercero.
No todo descuento es ilícito. Tampoco toda prestación adicional sin coste separado equivale a trabajar gratis. Pero cuando la puntuación empuja a regalar servicios o a absorber costes que el licitador no controla, la Administración tiene que demostrar que la oferta sigue siendo económicamente viable y que existe una relación proporcionada entre lo que exige y lo que remunera.
El poder de compra del Estado no es un poder normativo
Hay, además, una cuestión que interesa advertir: en una contratación de este importe económico el Estado no es un cliente más. Su poder de compra condiciona precisamente las condiciones de la compra. Y, si utiliza ese poder para exigir al intermediario descuentos sobre precios fijados por un tercero, corre el riesgo de dejar de obtener el precio mediante la competencia y empezar a imponerlo desde el pliego.
Presupuesto base de licitación de 0,00 euros frente a 604,8 millones de valor estimado
Hay un dato que, como mínimo, obliga a detenerse. La cláusula 5.1 del PCAP fija el presupuesto base de licitación en 0,00 euros, mientras que el valor estimado asciende a 604,8 millones. El propio pliego explica que las obligaciones económicas serán atendidas con cargo a los presupuestos de los distintos organismos destinatarios y que no existe obligación de adquirir un volumen determinado.
La singularidad de una contratación centralizada y de demanda variable puede explicar parte de esa arquitectura. Lo que no hace es volver irrelevantes los costes.
Artículos 100, 101 y 102 de la LCSP: el precio debe poder explicarse
El artículo 100 de la LCSP obliga a que el presupuesto sea adecuado a los precios del mercado y a desglosar los costes directos, indirectos y demás gastos empleados para determinarlo. El artículo 101 exige incorporar al valor estimado los costes de ejecución, los gastos generales y el beneficio industrial. Y el artículo 102 impone un precio cierto y adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato.
Por lo tanto, si la agencia ha de soportar personal, la tecnología, la asistencia permanente, los seguros, las incidencias, las posibles penalidades y los hipotéticos descuentos sobre tarifas de terceros, ¿dónde está explicado el espacio económico que permite cumplir todo eso sin convertir la adjudicación en una trampa para el licitador?
No basta con sumar el precio estimado de millones de viajes. Hay que justificar la economía del servicio de intermediación que se está contratando.
La doctrina del TACRC: Resolución 624/2020 y la anulación de pliegos por defecto de presupuesto
El TACRC ya ha anulado pliegos por una determinación insuficiente del presupuesto y del precio. La Resolución 624/2020, de 14 de mayo, reiterando las resoluciones 861/2018 y 506/2019, recordó que el desglose exigido por los artículos 100, 101 y 102 no es una cortesía informativa: su omisión puede determinar la anulación de los pliegos.
Aquel asunto se refería a un servicio de limpieza con fuerte componente laboral y no puede trasladarse mecánicamente a un contrato de agencias de viajes. Pero la doctrina de fondo sí es de aplicación: la Administración debe poder explicar de qué manera el precio permite ejecutar realmente la prestación. La cifra escrita en el pliego no goza de infalibilidad administrativa.
Resolución 360/2025: cuándo es admisible el precio cero
Hay otra doctrina que conviene mencionar, como es la Resolución 360/2025, de 12 de marzo, por la que se admite que determinados componentes de una oferta se formulen a precio cero cuando forman parte de una prestación única, existe un precio global real y efectivo y el licitador justifica que esos costes quedan absorbidos por otros componentes del contrato.
Eso impide sostener, sin más, que toda mejora gratuita o todo precio cero sea contrario a la LCSP.
Pero también marca la diferencia decisiva. En aquel caso era el licitador quien explicaba cómo distribuía internamente sus costes dentro de una oferta global. Aquí se discute si es el propio pliego el que impone una estructura capaz de trasladar a la agencia costes, descuentos y riesgos sobre precios de terceros.
No es lo mismo permitir que una empresa organice libremente su oferta que diseñar el concurso de manera que solo pueda ser competitiva si acepta financiar una parte de la prestación.
Las obligaciones imposibles no se vuelven posibles porque estén en un pliego
GEBTA denuncia también niveles de servicio técnicamente inasumibles y un régimen de penalidades desproporcionado.
Habrá que leer la resolución del Tribunal antes de sacar conclusiones definitivas, también habrá que estar al resultado final del recurso, pues se trata de una cuestión cautelar.
Pero la regla jurídica no ofrece demasiadas dudas: el artículo 192 de la LCSP exige que las penalidades sean proporcionales a la gravedad del incumplimiento. El pliego puede disciplinar la ejecución; no puede convertir al contratista en asegurador universal de cualquier incidencia, incluida la que depende de aerolíneas, hoteles, sistemas de reservas o circunstancias ajenas a su control.
Lo mismo sucede con la normativa sectorial. Un contrato administrativo no puede crear disponibilidad sobre tarifas que pertenecen a compañías aéreas, desdibujar las reglas de distribución de IATA, transformar una mejora de seguro en una cobertura incompatible con la regulación aseguradora ni resolver por una cláusula contractual las obligaciones que impone el RGPD.
La Administración redacta el pliego, pero no redacta el resto del ordenamiento jurídico.
La norma vigente: no hay una nueva directiva que lo cambie todo
El marco europeo esencial sigue siendo la Directiva 2014/24/UE, en su versión consolidada vigente. Su artículo 18 exige igualdad, transparencia y proporcionalidad; el artículo 67 vincula la adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa y a una competencia efectiva; y el artículo 69 obliga a examinar las ofertas que parezcan anormalmente bajas.
España la incorporó mediante la Ley 9/2017, que entró en vigor el 09/03/2018, pero no ha sido sustituida por una nueva ley general ni existe una directiva europea posterior que haya reemplazado a la de 2014. Las actualizaciones de umbrales y la nueva Orden HAC/459/2026 sobre contratación centralizada completan el marco, pero no alteran la cuestión principal de este recurso.
La cuestión sigue siendo la de siempre: competencia sí, pero competencia real; precio bajo sí, pero precio explicable; ahorro sí, pero no a costa de inventar una economía que no existe.
Lo que el TACRC tendrá que decidir
El Tribunal no está llamado a decidir si los pliegos gustan a las agencias. Tampoco debe proteger sus márgenes frente a toda presión competitiva. Su tarea es más concreta: comprobar si las condiciones diseñadas por Hacienda respetan la LCSP, son proporcionadas, permiten una competencia efectiva y hacen posible una ejecución económicamente viable conforme a la normativa sectorial.
La estimación del recurso no tiene por qué desembocar necesariamente en la nulidad completa del procedimiento. El TACRC podría apreciar defectos parciales, ordenar la modificación de determinadas cláusulas y retrotraer las actuaciones. Pero si concluye que el problema está en el corazón económico del contrato -descuentos, retribución, costes y distribución del riesgo- será difícil arreglarlo con una simple corrección cosmética.
La suspensión cautelar no anuncia por sí sola el desenlace. Sí evita que un concurso gigantesco avance mientras se discute si sus reglas permiten competir de verdad o solo decidir quién acepta perder más.
La Administración tiene el deber de ahorrar. También tiene el deber de no confundir ahorro con desplazamiento del coste, ni eficiencia con gratuidad forzada.
El dinero público merece una contratación eficiente. El mercado, por mucho que moleste, sigue sin obedecer a los pliegos.
Preguntas frecuentes
¿Qué efectos tiene la suspensión cautelar del TACRC?
Detiene la tramitación del procedimiento de licitación mientras el Tribunal resuelve los recursos especiales. No anula los pliegos, no prejuzga el fondo y no tiene carácter firme.
¿Puede fijarse un presupuesto base de licitación de 0 euros?
La contratación centralizada de demanda variable admite arquitecturas singulares, pero los artículos 100, 101 y 102 de la LCSP siguen exigiendo adecuación a los precios de mercado, desglose de costes y un precio cierto y adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato.
¿Hasta dónde pueden llegar las penalidades de un pliego?
El artículo 192 de la LCSP exige proporcionalidad respecto de la gravedad del incumplimiento. El pliego no puede convertir al contratista en asegurador universal de incidencias ajenas a su control.
Fuentes: Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (arts. 100, 101, 102 y 192) · Directiva 2014/24/UE, versión consolidada (arts. 18, 67 y 69) · Plataforma de Contratación del Sector Público — expediente 2026/42 · Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (resoluciones 861/2018, 506/2019, 624/2020 y 360/2025) · El Economista — las agencias impugnan el megacontrato de 605 millones · Europa Press — UNAV-FETAVE recurre el concurso estatal · Hosteltur — la licitación de los viajes del Estado por 604 M€.
Este artículo refleja una opinión personal del autor sobre un debate jurídico de actualidad. No sustituye el asesoramiento sobre un caso concreto.
Sigue leyendo: La Administración también tiene que cumplir la ley · Silencio administrativo y plazos de recurso · Estabilización del empleo público y mérito.
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