Las prisas del Gobierno no sustituyen las garantías del ciudadano
La obligatoriedad de la consulta pública previa tras la anulación del decreto de universidades
Hay una pregunta que conviene hacerse antes de aprobar cualquier norma: ¿quién va a vivir con sus consecuencias y qué sabe esa gente que el legislador ignora? La consulta pública previa es el momento de formularla. Cuando se omite, la norma nace sin haber escuchado a quienes tendrán que cumplirla, y ese coste no se ve el día de su publicación en el BOE.
La sentencia 1092/2026 del Tribunal Supremo, de 30 de septiembre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, recurso 375/2025, ROJ STS 4068/2026, ECLI:ES:TS:2026:4068), lo ilustra bien. El Supremo ha anulado el Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre, que reformaba el régimen de creación y acreditación de universidades, a instancia de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Y lo ha hecho sin entrar en si los nuevos requisitos eran acertados. Lo que falló fue el procedimiento: el Gobierno tramitó la norma por vía de urgencia, esa urgencia le permitió prescindir de la consulta pública previa y el Tribunal ha concluido que la urgencia no estaba justificada.
Qué ha decidido exactamente el Tribunal Supremo
La recurrente atacó la totalidad del real decreto por defectos de procedimiento y, subsidiariamente, preceptos concretos como el número mínimo de estudiantes o la capacidad de alojamiento exigida a las nuevas universidades. El Tribunal empezó y terminó por lo primero. El núcleo del debate, según el fundamento jurídico tercero, era si el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de abril de 2025, que declaró urgente la tramitación del proyecto, justificaba las «circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma» que exige el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, del Gobierno. La respuesta fue negativa. El acuerdo y la memoria del análisis de impacto normativo describían la evolución del sistema universitario (más universidades privadas, expansión de la docencia virtual, nuevas propuestas de creación), pero, en palabras de la Sala, no construían «una descripción articulada de la urgencia». La frase que me parece más relevante es aquella en que el Supremo califica el único argumento real, que la reforma rigiera en el curso 2025-2026, como «más una voluntad política para su pronta entrada en vigor que una causa objetiva»: ninguna norma superior imponía esa fecha, era «simplemente una preferencia» del Gobierno. Si la urgencia no estaba debidamente justificada, la omisión de la consulta previa «carecía del amparo legalmente exigido», y el reglamento incurre en la nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley 39/2015 por vulnerar los artículos 26.2 y 27.1.b) y 2 de la Ley del Gobierno.
Dos precisiones. La sentencia no valora la conveniencia de los requisitos universitarios: anulada la norma entera, la Sala no se pronuncia sobre los preceptos concretos, y nada en ella prejuzga que medidas semejantes puedan aprobarse por el cauce adecuado. Y tampoco dice que cualquier defecto de tramitación anule un reglamento: dice que este trámite, cuya omisión solo la ley puede amparar, se suprimió sin el presupuesto que la ley exige.
Para qué sirve la consulta pública previa y qué se pierde sin ella
Aquí está, a mi juicio, lo que de verdad importa de esta sentencia. La consulta pública previa es el único trámite que se produce antes de que exista un texto. El artículo 26.2 de la Ley del Gobierno (y, en términos similares, el artículo 133 de la Ley 39/2015 para las demás Administraciones) obliga a recabar, a través del portal web, la opinión de los potencialmente afectados sobre cuatro cosas: los problemas que se pretenden resolver, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las posibles alternativas, regulatorias o no.
Primero se discute si existe el problema; después, si hace falta regular; solo al final, cómo.
Eso es lo que se pierde cuando se omite. Los trámites posteriores de audiencia e información pública, que la vía de urgencia mantiene con plazo reducido, versan sobre un texto ya redactado: se puede pedir que cambie un umbral o una fecha, pero ya no se discute el diagnóstico. Con el borrador escrito, la Administración ha fijado una posición y las aportaciones que cuestionan la premisa tienen poco recorrido.
Un ejemplo hipotético, inventado para ilustrarlo. Una Administración proyecta exigir a las empresas que contraten con ella cierto certificado de calidad para elevar el nivel de sus proveedores. En consulta previa, las asociaciones de pequeñas empresas advierten que la única entidad certificadora acreditada tarda más de un año en emitirlo, de modo que la exigencia dejaría fuera de las licitaciones a la mayoría del sector durante ese tiempo. Puede que la Administración mantenga la medida, pero la decidirá sabiendo lo que hace, y quizá con un régimen transitorio. Sin consulta, esa consecuencia se descubre con la norma en vigor y, con frecuencia, en un juzgado.
Urgencia legítima y urgencia alegada: lo que exige la Ley del Gobierno
No quiero que se me entienda mal. Gobernar exige capacidad de decisión y, a veces, rapidez. La ley lo sabe y por eso regula la tramitación urgente de reglamentos: el artículo 27.1 de la Ley del Gobierno permite acordarla para cumplir plazos impuestos por el Derecho de la Unión Europea o por otras leyes, o ante circunstancias extraordinarias e imprevisibles que exijan la aprobación urgente; y el artículo 27.2.b) dispensa entonces de la consulta pública, aunque mantiene la audiencia y la información pública sobre el texto con plazo de siete días. Cuando concurren esos presupuestos, la urgencia es legítima.
El problema surge cuando se confunde la necesidad de una reforma con la urgencia de aprobarla. La sentencia las separa con claridad: una enumeración de circunstancias que caracterizan un sector puede justificar que se regule, pero no explica por qué no cabía esperar unas semanas a escuchar a los afectados. La ley no pide que la reforma sea importante; pide que algo extraordinario e imprevisto haga inviable el procedimiento ordinario, y que esa justificación conste en el acuerdo del Consejo de Ministros y en la memoria, como exigen el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno y el artículo 2 del Real Decreto 931/2017. El Supremo subraya que el preámbulo del real decreto anulado no dedicaba «un solo párrafo» a la urgencia.
Me parece especialmente valioso este punto: una finalidad legítima, incluso loable, no dispensa de justificar la supresión de una garantía. Proteger la calidad del sistema universitario es un objetivo que nadie discute. Precisamente por eso era más exigible explicar por qué no admitía la espera de una consulta.
Participar no es vetar: el alcance del control judicial en la impugnación de reglamentos
Conviene poner límites también en la otra dirección. La participación ciudadana en la elaboración de normas no otorga un derecho de veto: la Administración no está obligada a aceptar las propuestas que reciba, sino a escucharlas antes de decidir. Tampoco es un derecho fundamental. Su fundamento está en el artículo 105.a) de la Constitución, que remite a la ley la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones que les afecten, y en el mandato del artículo 9.2 de facilitar la participación de todos en la vida pública; en este caso, el Tribunal añade la participación de los sectores afectados en la enseñanza (artículos 27.5 y 27.7). Es una garantía del procedimiento con respaldo constitucional, y eso basta para que su omisión sin cobertura legal sea grave.
Del mismo modo, el control judicial de la Administración (artículo 106.1 de la Constitución) no convierte al juez en legislador. La Sala no ha dicho qué política universitaria es la correcta ni ha reescrito el reglamento; el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se lo prohíbe. Ha comprobado si el Gobierno respetó las reglas que él mismo debe cumplir, y ha concluido que no. Esa es la función del recurso contencioso-administrativo frente a disposiciones generales: no sustituir las opciones políticas, sino asegurar que se adoptan por el cauce que la ley impone. La nulidad de pleno derecho es el precio de saltarse ese cauce y, conforme al artículo 72.2 de la misma ley, producirá efectos generales desde que el fallo se publique en el BOE, como la propia sentencia ordena.
Escuchar antes de regular
Si tuviera que resumir lo que esta sentencia enseña, diría que la calidad de una norma depende menos de la rapidez con que se aprueba que de lo que su autor sabía cuando la aprobó. La consulta pública previa es la forma más barata que tiene una Administración de enterarse de lo que no sabe. Prescindir de ella es una opción que la ley permite, pero solo por razones reales, extraordinarias e imprevisibles, y debidamente explicadas. Cuando esas razones se reducen a una preferencia por la pronta entrada en vigor, lo que se sacrifica no es un formalismo: es la oportunidad de que la decisión hubiera sido mejor.
Quien se vea afectado por una disposición administrativa y sospeche que no se tramitó como debía hace bien en examinar su expediente de elaboración.
Fuentes: STS 1092/2026, de 30 de septiembre, Sala Tercera, Sección Cuarta (ECLI:ES:TS:2026:4068), en el buscador del CENDOJ · Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre · Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (arts. 26 y 27) · Ley 39/2015, de 1 de octubre (art. 133) · Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre · Constitución Española (arts. 105 y 106) · Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Este artículo refleja una opinión personal del autor sobre un debate jurídico de actualidad. No sustituye el asesoramiento sobre un caso concreto.
Sigue leyendo: La Administración también tiene que cumplir la ley · Silencio administrativo y plazos de recurso · Suspensión del contrato de viajes del Estado.
← Volver al blog